Focus

Processo tributario telematico. Tanti codici per un “processo” senza Codice

07 Gennaio 2019 | , Ricorso (tutte le tipologie) e suo deposito (PTT)

Sommario

Abstract | Processo tributario telematico. Attuale livello di telematizzazione | Prime applicazioni e le nuove disposizioni del D.L. 23 ottobre 2018, n. 119, tra vincoli tecnici e giuridici | Fascicolo elettronico e modalità di gestione | Il ricorso per Cassazione: conversione dei documenti dalla forma digitale a quella cartacea | Udienze in teleconferenza | Conclusioni |

Abstract

L’accelerazione impressa dal legislatore, con il D.L. 23 ottobre 2018 n. 119, alla telematizzazione del processo tributario impone una riflessione circa le corrispondenti prospettive e finalità. In proposito, risulta fondamentale la distinzione tra “processo” e “procedure” (assolte in forma telematica), poiché sebbene queste ultime agevolino l’operatività delle parti, non sono e non possono essere assimilabili a veri e propri interventi legislativi, idonei a incidere sul rito. In tale contesto l’assenza di rigorosità nella formulazione del testo legislativo, rischia di produrre la formazione di un rito parallelo (telematico) rispetto a quello tradizionale.

Processo tributario telematico. Attuale livello di telematizzazione

La tradizione codicistica consacra uno stretto legame tra ciascun processo e il suo Codice di procedura, posto a salvaguardia delle correlate attività processuali. Con riferimento al “Processo Tributario Telematico” (P.T.T.), appare di tutta evidenza la mancanza di tale relazione. Non esiste, infatti, un Codice del P.T.T. in quanto non siamo in presenza di un vero e proprio processo autonomo, che si qualifica come “processo telematico”. In realtà, con questa espressione si fa genericamente riferimento al legittimo utilizzo delle tecnologie telematiche, nel compimento di singoli atti processuali previsti dal Codice di rito.

 

In proposito, il legislatore si è limitato a intervenire, di volta in volta, con modifiche al Codice per consentire l’impiego delle tecnologie di teletrasmissione degli atti e per il compimento delle attività processuali. 

 

Del resto, nel “Codice” del Processo tributario (Decreto legislativo 31 dicembre 1992 n. 546), degli ottanta articoli che lo compongono, soltanto l’art. 16-bis contiene un esplicito richiamo alla forma telematica, nella sua rubrica originaria (Comunicazione e notificazione per via telematica). In proposito si segnalano le soppravvenute modificazioni apportate, alla corrispondente rubrica, dall’art. 16, comma 1, lett. a) n. 1, D.L. n. 119/2018 (Comunicazioni, notificazioni e depositi telematici).

Pertanto, allo stato attuale il citato disposto normativo rappresenta l’unico riferimento sistematico per il “Processo Tributario Telematico”. Le disposizioni di dettaglio si rinvengono nei singoli provvedimenti ministeriali: Decreto del Ministro dell'Economia e delle Finanze, 23 dicembre 2013, n. 163, “Regolamento del Processo Tributario Telematico”; Decreto del Direttore Generale delle Finanze, 4 agosto 2015; Circolare n. 2/DF, 11 maggio 2016, Linee guida dei servizi del PTT.

 

In dettaglio, le tecnologie telematiche applicate al Processo tributario attualmente consentono:

  1. la trasmissione, tramite P.E.C., delle comunicazioni inviate dalle Segreterie delle Commissioni Tributarie alle parti processuali;
  2. l’esercizio della facoltà delle parti processuali di avvalersi, per il compimento degli atti di propria competenza, degli strumenti telematici, in luogo di quelli tradizionali, che rimangono pienamente utilizzabili ed efficaci, in forza dell’art. 16 del D.lgs. n. 546/1992;
  3. l’esercizio della facoltà delle parti processuali di avvalersi del S.I.Gi.T. (“Sistema Informativo della Giustizia Tributaria”), per depositare, consultare ed estrarre, per via telematica, copie degli atti, presso la Commissione Tributaria, in alternativa alle procedure tradizionali (consegna o spedizione a mezzo del servizio postale), tuttora contemplate dall’art. 22 del D.lgs. n. 546/1992.

 

Dei tre punti sopra elencati, soltanto il secondo e il terzo costituiscono ancora un’alternativa alle tradizionali procedure in forma cartacea, in quanto l’obbligo di indicare l’indirizzo P.E.C., negli atti introduttivi del processo ha reso praticamente inattuabili gli altri mezzi contemplati dall’art. 16, D.lgs. n. 546/1992 (Comunicazioni e notificazioni).

 

Dal confronto tra le due disposizioni normative (art. 16 e art. 16-bis, norma cit.) si rileva che il primo (art. 16, norma cit.) rinvia alle disposizioni del Codice di procedura civile, il secondo (art. 16-bis, norma cit.) omette ogni riferimento ai Codici di rito, rinviando al Codice dell'Amministrazione Digitale (C.A.D.) e al citato Decreto del Ministero dell'Economia e delle Finanze del 23 dicembre 2013, n. 163.

 

In particolare, l’art. 16-bis rimanda esplicitamente al C.A.D. per la  definizione  dei doveri in capo alle Commissioni tributarie e alle Pubbliche Amministrazioni; al contrario, in tema di notificazioni (effettuabili anche da soggetti estranei alla P.A.), rimette la disciplina alla regolamentazione ministeriale, che a sua volta, rinvia esclusivamente al C.A.D.

 

Si assiste, quindi, a un ampliamento del perimetro applicativo del C.A.D., attraverso la fonte regolamentare. Al riguardo, si richiama l’incerta formulazione dell’ultimo periodo del sesto comma dell’art. 2 del C.A.D., il quale legittima l’applicazione delle disposizioni al processo civile e tributario «salvo che non sia diversamente disposto dalle disposizioni in materia di processo telematico». Di conseguenza, proprio le disposizioni che avrebbero dovuto semplificare l’azione degli operatori giuridici, sono all’origine di consistenti controversie nelle fasi del P.T.T.

 

Prime applicazioni e le nuove disposizioni del D.L. 23 ottobre 2018, n. 119, tra vincoli tecnici e giuridici

Sul piano normativo può essere utile ricordare che gli artt. 16 e 22 D.lgs. n. 546/1992 continuano a contemplare diversi mezzi alternativi alle procedure telematiche (rispettivamente, la notifica postale o a mezzo Ufficiale Giudiziario ed il deposito mediante consegna o spedizione postale), che rimangono in vigore anche a seguito della emanazione del D.L. n. 119/2018; di contro, l’art. 16-bis D.lgs. n. 546/1992 vincola all’impiego del solo mezzo telematico, non consentendo di avvalersi delle alternative previste dal rito civile e tributario, allorquando siano adottate le procedure telematiche. Tale vincolo viene sancito dal citato D.M. n. 163/2013, in base al quale «La parte che abbia utilizzato in primo grado le modalità telematiche […] è tenuta ad utilizzare le medesime modalità per l’intero grado del giudizio nonché per l'appello, salvo sostituzione del difensore» (art. 2, comma 3, norma cit.). 

 

A tal proposito si segnalano i contrapposti orientamenti assunti dalla C.T.R. Toscana Sez. V, sent. n. n. 1377, 31 maggio 2017, (favorevole all’adozione delle procedure telematiche, purché non implichino la modifica dell’iter da cartaceo a telematico, con conseguente abbandono, «di colpo», della specifica normativa in tema di notifica degli atti, contemplata dal codice di procedura civile);  dalla C.T.P. Foggia, Sez. IV, n. 1507,  29 settembre  2017 n. 104, 5 febbraio 2018 (conforme al dettato regolamentare, con precisazione che le scelte di una parte processuale non vincolano l’altra che può autonomamente scegliere tra procedura in forma cartacea o telematica) e, infine, dalla C.T.P. Padova, , Sez. III, sent. n. 253, 10 aprile 2018 (conforme all’orientamento della C.T.P. Foggia, ma ribadendo il principio ubi lex voluit dixit, ubi noluit tacuit, in ossequio al quale le parti processuali sono ritenute libere di scegliere autonomamente la forma che vogliono adottare, senza vincolo per la controparte, poiché il legislatore non ha prescritto che il processo iniziato con modalità cartacea deve proseguire obbligatoriamente con la stessa modalità).

 

Su tale lunghezza d’onda, al fine di promuovere l’immediata transizione alle procedure telematiche, è intervenuta l’interpretazione autentica dell’art. 16-bis  comma 3, D.Lgs. n. 546/1992, previgente all’entrata in vigore del D.L. n. 119/2018, fornita dall’art. 16 comma 2 del medesimo Decreto Legge: sostanzialmente, è stato affermato che, fin dal primo gennaio 2016 la notifica e il deposito degli atti processuali potesse e possa avvenire, in ogni grado di giudizio, mediante procedura telematica «indipendentemente dalla modalità prescelta da controparte nonché dall’avvenuto svolgimento del giudizio di primo grado con modalità analogiche».

 

Indubbiamente, questa è una norma-ponte, in attesa dell’entrata in vigore definitiva  del novellato comma 3 dell’art. 16-bis D.lgs. n. 546/1992, il quale contempla l’obbligatorietà delle forme telematiche, per la notifica ed il deposito degli atti, nei giudizi instaurati con ricorso notificato a decorrere dal primo luglio 2019 (comma 5, art. 16, D.L. n. 119/2018).

 

In questa sede ci limitiamo a rilevare: la dubbia ricorrenza dei «casi straordinari di necessità e d’urgenza», tali da giustificare l’introduzione in un provvedimento ex art. 77 Cost., di una norma la cui efficacia è posticipata di oltre nove mesi; inoltre, al fine di evitare coesistenze normative e conseguenti difficoltà interpretative, il novellato comma 3 dell’art. 16-bis, non potrà espletare un’efficacia certa finchè i citati artt. 16 e 22 del D.lgs. n. 546/1992 non saranno adeguatamente riformati.

 

Allo stato attuale, l’enorme potenziale di semplificazione dell’attività degli operatori del diritto appare caratterizzato, oltre che dai dubbi sulle corrette procedure da seguire, così come emersi in sede giurisdizionale, anche da parecchi vincoli di natura tecnica.

In tale ambito, l’art. 10 del Decreto Ministeriale 4 agosto 2015 impone dettagliati vincoli di forma, ai quali devono conformarsi coloro che decidono di avvalersi del S.I.Gi.T.; in particolare, per l’atto principale sono previsti i seguenti limiti: formato PDF/A-1a o PDF/A-1b; assenza di elementi attivi, tra cui macro e campi variabili; assenza di restrizioni per le operazioni di selezione e copia di parti di testo (la copia per immagine su supporto informatico di documenti analogici è ammessa soltanto per i documenti informatici allegati – non anche per il documento principale –, purchè in formato PDF/A-1a o PDF/A-1b, oppure TIFF con una risoluzione non superiore a 300 DPI, in bianco e nero e compressione CCITT Group IV con modalità Fax); sottoscrizione con firma elettronica qualificata o firma digitale (il file deve avere estensione “.pdf.p7m”); dimensione massima di 5 MB (è ammesso il frazionamento, in una pluralità di files, dei documenti eccedenti il limite imposto).

 

Tuttavia queste stringenti regole tecniche, come osservato dalla sez. VIII della C.T.R. Veneto, sent. n. 432, 12 aprile 2018, non possono inficiare la portata dell’art. 156 c.p.c. (nella fattispecie sottoposta al giudizio del collegio veneto, si trattava di appello in formato .doc, anziché .pdf).

 

In tal senso si richiama l’orientamento della Corte di cassazione, secondo cui non si può dichiarare la nullità, esclusivamente sulla base del formato del file trasmesso, poiché «è inammissibile l’eccezione con la quale si lamenti un mero vizio procedimentale, senza prospettare anche le ragioni per le quali l’erronea applicazione della regola processuale abbia comportato, per la parte, una lesione del diritto di difesa o possa comportare altro pregiudizio per la decisione finale» (Cass., SS.UU., sent. 18 aprile 2016, n. 7665).

La recente pronuncia del Tribunale di Messina del 5 settembre 2018 si è spinta oltre l’ambito della nullità, giungendo a dichiarare «giuridicamente inesistente la notifica dell'atto di pignoramento in formato PDF senza la firma digitale».

 

Per quanto condivisibile possa risultare, in linea di principio, il dubbio espresso dal Tribunale siciliano sulla “certezza dell’autore” e sulla “integrità” di un documento PDF, perplessità sorgono sulla pretesa prova di origine e di integrità («è necessario che l'atto sia munito di firma digitale ai sensi dell'art. 24 del D.Lgs. n. 82/2005»), quando la trasmissione dello specifico documento sia avvenuta tramite un mezzo telematico, qual è la P.E.C., che per definizione “certifica” l’origine del messaggio e la sua integrità.

 

La firma digitale apposta dal difensore su un documento PDF non prova né l’origine né l’integrità dello specifico provvedimento giudiziario nativo analogico; funge soltanto da assunzione di responsabilità del difensore per le attestazioni da esso apposte sul singolo documento digitale.

 

L’eccessivo formalismo della pronuncia del Tribunale si avverte nella riproduzione testuale ‒ in motivazione ‒ di un estratto tratto da Commissione Tributaria Regionale per la Campania, sent. 9 novembre 2017, n. 9515 (a sua volta ripreso da Commissione Tributaria Provinciale di Reggio Emilia, sent. 31 luglio 2017, n. 204), dove si afferma che l’estensione “.p7m” è «l'unica idonea a garantire non solo l'integrità e l'immodificabilìtà del documento informatico, ma anche la firma digitale e l'identificabilità del suo autore e pertanto la paternità dell'atto […] la certificazione della firma può essere attestata solo dall'estensione “.p7m”».

 

Questa intransigente presa di posizione dei giudici di merito non tiene conto delle esigenze di uniformità sovranazionali (Direttiva n. 1999/93/CE), che, come ribadito dalla Corte di cassazione e dal Consiglio di Stato (Cass. civ., SS.UU., sent. 27 febbraio 2018 n. 10266; Cons. Stato, Sez. III, sent. 27 novembre 2017, n. 5504), obbligano gli Stati membri U.E. a riconoscere piena validità ai diversi standards di firme elettroniche avanzate, elencate nell’allegato della Decisione di esecuzione n. 2015/1506 del Regolamento U.E. n. 910/2014: PAdES (PDF Advanced Electronic Signature, estensione “pdf”), XaDes (XML Advanced Electronic Signature, estensione “.xml”), CAdES (CMS Advanced Electronic Signature, estensione “.p7m”).

Fascicolo elettronico e modalità di gestione

La telematizzazione delle prime fasi del Processo tributario ha avuto come immediata conseguenza l’istituzione del «fascicolo elettronico», il quale, ai sensi delle richiamate disposizioni ministeriali: «sostituisce il fascicolo d’ufficio di cui all’articolo 25 del decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546, a condizione che contenga anche tutti gli atti e documenti cartacei prodotti e acquisiti».

 

Il Consiglio di Presidenza della Giustizia Tributaria (C.P.G.T.), nella recente Risoluzione n. 5, 17 settembre 2018, ha invitato i Presidenti delle CC.TT. a provvedere affinché «gli archivi e le banche dati», in uso presso ogni C.T., siano tempestivamente aggiornate. Infatti, il mancato aggiornamento dei dati registrati negli applicativi ministeriali, adottati per la gestione del contenzioso tributario, non ha più rilevanza meramente interna, in quanto ormai ogni disallineamento incide sull’operatività delle parti processuali, dei Giudici e delle Segreterie delle CC.TT.

 

Al riguardo, «il fascicolo elettronico consente ai giudici e agli altri soggetti abilitati al S.I.Gi.T. […] la diretta consultazione dello stesso, ed esonera le segreterie delle Commissioni tributarie dal produrre e rilasciare copie su supporto cartaceo degli atti e dei documenti informatici ivi contenuti ai soggetti abilitati alla consultazione» (art. 14, commi 4 e 5, norma cit.).

 

Di conseguenza fino al completamento della telematizzazione del Processo tributario, tutti gli operatori dovranno gestire i documenti nelle due differenti forme (cartaceo e digitale) con connesse implicazioni operative. Nonostante la normativa preveda che le «richieste delle parti di ottenere copia autentica degli atti contenuti nel fascicolo informatico»debbano essere evase mediante «invio della copia stessa tramite PEC», attualmente, le sentenze sono emesse esclusivamente in forma cartacea e la notificazione alla controparte processuale non può che avvenire secondo le tradizionali procedure. In alternativa, seguendo il procedimento di digitalizzazione del documento nativo cartaceo, mediante l’apposizione dell’attestazione di conformità e trasmissione, in allegato al messaggio di P.E.C. ai sensi dell’art. 22comma 2, D.Lgs. n. 82/2005 («Le copie per immagine su supporto informatico di documenti originali formati in origine su supporto analogico hanno la stessa efficacia probatoria degli originali da cui sono estratte, se la loro conformità è attestata da un notaio o da altro pubblico ufficiale a ciò autorizzato, secondo le Linee guida»).

 

Indubbiamente, l’entrata in vigore dell’art. 25-bis D.lgs. n. 546/1992 (introdotto dall’art. 16 c. 1 lett. b), D.L. n. 119/2018) comporta una significativa semplificazione, perché riconosce il potere di certificazione della conformità ai difensori(compresi i dipendenti che rappresentano in giudizio gli enti impositori e gli enti riscossori), i quali «nel compimento dell’attestazione di conformità […] assumono ad ogni effetto la veste di pubblici ufficiali».

Il ricorso per Cassazione: conversione dei documenti dalla forma digitale a quella cartacea

Le problematiche in esame non sono confinate ai due gradi di merito del Processo tributario. Paradossalmente, tutti i contenziosi avviati e condotti telematicamente, nei gradi di merito, imporranno ai professionisti l’onere di provvedere alla conversione dei documenti dalla forma digitale a quella cartacea, nel momento della proposizione del ricorso per Cassazione.

Infatti, il rito innanzi ai Giudici di legittimità non contempla ancora alcuna forma di telematizzazione (ad eccezione le comunicazioni e le notificazioni da parte delle cancellerie delle sezioni civili, ex D.M. 19 gennaio 2016), quindi, il deposito degli atti deve avvenire necessariamente in forma cartacea.

Prevalenti orientamenti giurisprudenziali (Cass. civ., Sez. III, n. 9199, 13 aprile 2018) ribadiscono la tesi secondo la quale, a pena di improcedibilità del ricorso, il difensore del ricorrente deve depositare, presso la cancelleria della Corte, copie cartacee dei documenti digitali (ad esempio, la relata di notificazione tramite P.E.C. della sentenza impugnata), corredati dalla dichiarazione di conformità delle copie analogiche, con sottoscrizione autografa.

 

I Giudici hanno ritenuto essenziale questa attestazione di conformità, da giustificare l’applicazione della sanzione di improcedibilità, anche nell’ipotesi di assenza di eccezioni o di contestazioni della controparte, sulla corrispondenza tra i documenti originariamente digitali e quelli depositati in formato cartaceo (sul tema: Cass. civ., Sez. III, n. 17450, 14 luglio 2017Cass. civ., Sez. III, n. 4932, 2 marzo 2018).

 

Il Consiglio dell’Ordine Avvocati di Milano, con una delibera del 12 ottobre 2017, ha sollecitato un intervento delle Sezioni Unite, richiamando i principi generali del C.A.D., secondo i quali la copia cartacea si presume conforme all’originale informatico, se non disconosciuta e vi sia piena fungibilità tra originale dei documenti attestanti la spedizione/ricezione degli atti processuali e la copia dei medesimi. Parimenti, il Consiglio Nazionale Forense (C.N.F.), con propria nota del 24 novembre 2017, indirizzata al primo presidente della Corte di cassazione, ha segnalato l’eccessiva rigorosità nell’applicazione dell’art. 369 comma 2 n. 2 c.p.c., tradottasi «nella negazione del diritto ad una decisione», in evidente disallineamento rispetto alla giurisprudenza della CEDU, in tema di accesso alla giurisdizione.

 

Recentemente, si sono espresse le SS.UU. che hanno confermato il menzionato orientamento giurisprudenziale, ma hanno circoscritto la dichiarazione d’improcedibilità del ricorso notificato tramite P.E.C. e privo dell’attestazione di conformità, al caso di disconoscimento della conformità sollevato da controparte (Cass. civ., SS.UU., sent. n. 22438, 24 settembre 2018).

Udienze in teleconferenza

Ad oggi, la telematizzazione del Processo tributario non comprende le fasi delle redazione, della firma e del deposito della sentenza in formato digitale, mentre le altre sono già completamente avviate sotto l’impronta dei bit. Il nuovo art. 25-bis D.lgs. n. 546/1992, prevedendo, al comma 4, lo svolgimento delle “udienze in teleconferenza” ha, infatti, completato l’evoluzione tecnologica di tutte le fasi processuali in cui intervengono le parti.

Possiamo, dunque, apprezzare il pieno allineamento con gli obiettivi fissati a livello europeo dal Regolamento U.E. 16 dicembre 2016 n. 2421, modificativo del Regolamento C.E. n. 861/2007, che dispone in merito alla telematizzazione dei processi transfrontalieri in materia civile e commerciale.

Conclusioni

A conclusione di questa nostra analisi sullo stato dell’arte della telematizzazione del Processo tributario, a prescindere da possibili criticità interpretative derivanti dalle innovazioni normative soppravvenute, segnaliamo la presenza nel D.M. n. 163/2013 di diciotto rinvii al C.A.D.; di ventuno rinvii al D.lgs. n. 546/1992 e un solo richiamo al Codice di procedura civile.

Sul piano sistematico, i numeri evidenziano come il “Processo Tributario Telematico”  tragga ispirazione e regolamentazione da più Codici, con un significativo “peso” del Codice dell'Amministrazione Digitale. Del resto, l’Amministrazione negli atti regolamentari richiama le norme che meglio conosce, coincidenti con quelle che essa stessa è tenuta a rispettare nelle procedure telematiche. Tuttavia, andando oltre le problematiche rilevate, riteniamo che debba essere garantito un giusto equilibrio, affinchè la tecnologia sia al servizio dell’utente, senza condizionamenti del rito.

 

Forme e procedure sottendono irrinunciabili diritti di difesa che in alcun modo possono essere compressi. Pertanto, le garanzie di difesa e di tutela del contraddittorio devono essere improntate a canoni di effettività e di parità (Corte cost.,sent. n. 3, 14 gennaio 2010) e non possono essere assoggettate o condizionate da vincoli tecnici.

 

 

Fonte iltributario.it

 

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