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Ricorso (PAT)

Sommario

Inquadramento | Il formato del ricorso | Il ricorso in formato cartaceo | Il ricorso in formato cartaceo per specifiche e motivate ragioni | La sottoscrizione del ricorso | La sottoscrizione del modulodepositoricorso |

Inquadramento

Il Regolamento recante le regole tecniche-operative per l’attuazione del Processo Amministrativo Telematico individua, tra le altre, le modalità di redazione e produzione degli atti processuali e, tra questi, del ricorso introduttivo del giudizio.

L’art. 9, comma 1, del Regolamento, infatti, prevede che salvo diversa espressa previsione, il ricorso introduttivo, le memorie, il ricorso incidentale, i motivi aggiunti e qualsiasi altro atto del processo, anche proveniente dagli ausiliari del giudice, sono redatti in formato di documento informatico sottoscritto con firma digitale conforme ai requisiti di cui all’art. 24 CAD

Il ricorso, così come anche il ricorso in appello, dunque - e tale circostanza senza dubbio distingue il Processo Amministrativo Telematico dal Processo Civile Telematico che prevede che, in talune occasioni, l’atto introduttivo del giudizio nonché gli atti di costituzione siano prodotti in forma cartacea - al di là di limitate e specifiche eccezioni sulle quali ci soffermerà più avanti nella trattazione, deve essere sempre introdotto sotto forma di documento informatico con esclusione del formato cartaceo.

 

In evidenza

Il ricorso è l’atto introduttivo del giudizio con il quale il ricorrente che lamenti la lesione di un interesse legittimo ovvero, nei casi tassativamente previsti dalla disciplina normativa vigente, di un diritto soggettivo richiede al Giudice Amministrativo l’annullamento del provvedimento lesivo.

 

L’art. 41 d.lgs. n. 104/2010 prevede che il ricorso debba contenere distintamente:

a) gli elementi identificativi del ricorrente, del suo difensore e delle parti nei cui confronti il ricorso è proposto;

b) l'indicazione dell'oggetto della domanda, ivi compreso l'atto o il provvedimento eventualmente impugnato, e la data della sua notificazione, comunicazione o comunque della sua conoscenza;

c) l'esposizione sommaria dei fatti;

d)  i motivi specifici su cui si fonda il ricorso;

e) l'indicazione dei mezzi di prova;

f)  l'indicazione dei provvedimenti chiesti al giudice;

g) la sottoscrizione del ricorrente, se esso sta in giudizio personalmente, oppure del difensore, con indicazione, in questo caso, della procura speciale.

 

Il formato del ricorso

L’art. 11 del Regolamento prevede che i formati degli atti, dei documenti informatici e delle copie informatiche dei documenti analogici allegati agli atti del processo, nonché le modalità del loro deposito, sono stabilite dall’art. 19 del medesimo Regolamento che, a sua volta, fa espresso riferimento alle specifiche tecniche per l’esecuzione dello stesso contenute nell’Allegato A.

In particolare, l’art. 12, comma 1, del citato Allegato A dispone che gli atti in forma di documento informatico, e dunque anche il ricorso, possono essere prodotti esclusivamente in formato:

  • pdf (Portable Document Format);
  • txt (formato di file senza formattazione);
  • rtf (Rich Text Format)
  • a mezzo di archivio compresso WinZip (estensione zip) o WinRAR (estensione rar) nei formati innanzi citati.

Si tratta di una disposizione che trova la sua ratio nella necessità di imporre agli operatori l’utilizzo di documenti informatici idonei ad essere letti indipendentemente dal tipo di hardware o software utilizzato dal soggetto ricevente. Tra questi, senza dubbio, il PDF risulta il formato più idoneo all’uso; d’altra parte, trattasi di formato che assicura sotto ogni profilo l’integrità del contenuto del file inoltrato e che, dunque, proprio per tale caratteristica, appare preferibile rispetto agli altri formati indicati.

Oltre ad imporre l’utilizzo di determinati formati, il su citato comma 1 dell’art. 12 dell’Allegato A al Regolamento stabilisce altresì che il ricorso deve essere prodotto con documento informatico nativo. Il documento informatico, in altre parole, non può derivare dalla scansione di atti redatti in altri formati ed oggetto di stampa, ma deve essere necessariamente ottenuto dalla trasformazione di un documento testuale (in formato DOC o simile) in un file pdf ovvero deve essere redatto direttamente in uno degli altri formati indicati.

In linea generale, dunque, il ricorso deve essere redatto utilizzando un comune programma di videoscrittura (quale Word di Microsoft o similare) e poi trasformato - facendo uso delle apposite funzionalità del medesimo programma di videoscrittura utilizzato per redigere l’atto - in formato pdf ovvero in altro formato utile per il deposito.

Ad esempio, in termini pratici - per gli operatori che utilizzano Windows di Microsoft, una volta completata la redazione dell’atto - dalla maschera “salva con nome” - è possibile selezionare, quale formato per il salvataggio dell’atto stesso, il formato pdf. In tal modo l'atto redatto con un normale programma di videoscrittura (come Word di Microsoft) viene automaticamente trasformato in file PDF idoneo per il deposito dell’atto. Per coloro che viceversa utilizzano il sistema Apple, è necessario selezionare l'opzione di stampa e provvedere a salvare il file nel formato pdf scegliendo l'opzione nel relativo menù a tendina.

Il comma 2 del citato art. 12 dell’Allegato A al Regolamento impone poi che i formati indicati dal comma 1 debbano esser privi di restrizioni al loro utilizzo per selezione e copia integrale o anche parziale; il documento informatico contenente il ricorso, in sostanza, deve essere libero da ogni vincolo e deve consentire l’estrazione, parziale o totale, del testo redatto.

Si tratta di una disposizione evidentemente tesa a consentire al Giudice o comunque alla Segreteria dell’Ufficio Giudiziario ove il ricorso è diretto di estrarre in parte o per intero il testo dell’atto al fine di agevolare la stesura dei relativi provvedimenti giurisdizionali

Il ricorso in formato cartaceo

Gli atti processuali devono essere necessariamente prodotti sotto forma di documenti informatici. Nondimeno, sebbene in via del tutto eccezionale, il Regolamento individua comunque ipotesi nelle quali è possibile procedere al deposito degli stessi, e tra questi del ricorso, in formato cartaceo.

Il comma 9 del su citato art. 9 del Regolamento, invero, prevede che in caso di oggettiva impossibilità di funzionamento del Sistema Informativo della Giustizia Amministrativa, attestata dal Responsabile del medesimo, gli atti e documenti siano depositati in formato cartaceo.

La previsione appare più che logica. È evidente, del resto, che in caso di non funzionamento del sistema non può che prevedersi la possibilità di depositare il ricorso in formato cartaceo; diversamente si sarebbero dovuti ipotizzare meccanismi atti a sospendere i termini per il deposito del ricorso ovvero degli altri atti processuali certamente forieri di maggiori problematiche operative.

Si prevede, dunque, che a fronte di un oggettivo malfunzionamento del Sistema Informativo della Giustizia Amministrativa, che deve essere certificato ed attestato dal suo Responsabile, il ricorso introduttivo possa prodotto in formato cartaceo. Nel contempo, tuttavia, la disposizione in esame non chiarisce né quali siano le ragioni che potrebbero dar luogo ad un oggettivo malfunzionamento del Sistema né quali siano le modalità con le quali il Responsabile del Sistema stesso dovrebbe comunicare tale malfunzionamento. Vi è dunque la necessità che il Legislatore provveda ad un’integrazione di tale disposizione con ulteriori previsioni atte a far chiarezza sul punto.

Sotto il profilo meramente pratico, la norma prevede semplicemente che l’atto in formato cartaceo è acquisito dalla Segretaria dell’Ufficio Giudiziario a cui lo stesso è rivolto. L’Ufficio, salva la ricorrenza di ragioni tecniche ostative o di contrarie disposizioni del Presidente nei casi di cui all’art. 136, comma 2, c.p.a., provvede poi alla sua scansione e all’apposizione della firma digitale sullo stesso ai sensi dell’art. 22 CAD (tale previsione deve essere letta in combinato disposto con il comma 10 dell’art. 6 dell’Allegato A al Regolamento). Qualora poi non fosse possibile effettuare copia informatica dell’atto, il successivo comma 10 dell’art. 9 dispone che lo stesso sia raccolto e conservato in un fascicolo cartaceo che riporta gli elementi identificativi del procedimento. 

Il ricorso in formato cartaceo per specifiche e motivate ragioni

Oltre all’eventualità di un oggettivo malfunzionamento del Sistema, vi è poi l’ipotesi posta dal comma 8 del citato art. 9 del Regolamento secondo cui, nel corso del giudizio, il giudice, per specifiche e motivate ragioni, può ordinare o autorizzare il deposito di copia cartacea o su supporto informatico o su diverso supporto di singoli atti o documenti. Tuttavia, se da una parte la norma si riferisce indubbiamente ad atti processuali quali le memorie difensive e le memorie di replica da depositare in vista dell’udienza, dall’altra pone alcune problematiche di carattere interpretativo per quanto concerne la tematica del ricorso introduttivo del giudizio. Ed invero, al di là dell’incertezza che già di per sé si riscontra nella definizione di quali possano essere le specifiche o motivate ragioni prodromiche all’ottenimento dell’autorizzazione in questione, di certo non sembra pacifica la questione concernente l’applicabilità del disposto al ricorso introduttivo del giudizio.

La norma, invero, chiarisce espressamente che tale autorizzazione è richiedibile nel corso del giudizio”, inducendo pertanto a ritenere che la stessa possa essere concessa solo una volta che il giudizio sia stato instaurato.

Si tratta di una circostanza che pone inevitabili dubbi circa l’applicabilità della previsione in parola al ricorso introduttivo del giudizio. Ed invero, solo nell’ipotesi in cui il rapporto processuale possa dirsi validamente costituito all’esito della mera notifica del ricorso tale disposizione potrebbe trovare applicazione anche con riferimento al ricorso introduttivo del giudizio.

Diversamente - e cioè a dire nell’ipotesi in cui si ritenga che la litispendenza si determini non solo con la notifica del ricorso ma anche con il successivo deposito dello stesso - infatti, l’autorizzazione in questione non potrebbe essere concessa per il ricorso introduttivo del giudizio difettando il requisito oggettivo imposto dalla norma secondo cui il Giudice potrebbe autorizzare tale richiesta solo “nel corso del giudizio”.

Occorre dunque accertare se la c.d. litispendenza fisiologica si verifichi con la mera notifica del ricorso ovvero sia altresì necessario il suo deposito. Come spesso accade la giurisprudenza ha assunto orientamenti contrastanti al riguardo. Se da una parte, invero, si è prevalentemente affermato che nel processo amministrativo la litispendenza deve essere considerata quale effetto di una fattispecie complessa, i cui co-elementi sono costituiti dalla notifica e dal deposito del ricorso (cfr. Cons. Stato., sez. IV, 16 marzo 2007, n. 1276; Cons. Stato, sez. IV, 21 dicembre 2001 n. 6333; Cons. Stato, sez. I, 26 gennaio 1979, n. 539), dall’altra, più recentemente, il Consiglio di Stato - sulla scorta del disposto delle ordinanze della Corte Costituzionale n. 213/2005 e C. cost. n. 382/2005 - ha sostenuto che nel processo amministrativo la litispendenza si determina con la sola notificazione del ricorso, mentre il deposito è soltanto una condizione di procedibilità (cfr. Cons. Stato, sez. V, 28 febbraio 2013, n. 1216).

Non vi è quindi una soluzione univoca al quesito. Nondimeno, dovendosi prediligere la conclusione ritenuta più coerente con il contesto delle disposizioni normative che disciplinano il Processo Amministrativo, sembra doversi privilegiare - anche avendo a mente l’inciso “nel corso del giudizio” - il riferimento all’orientamento giurisprudenziale più risalente e prevalente secondo cui il rapporto processuale potrebbe dirsi validamente costituito solo all’esito della notifica e del deposito del ricorso. Del resto, non può negarsi che la notifica del ricorso introduttivo del giudizio - così come del ricorso in appello - sia incombente che, in caso di vizio della stessa, può essere ripetuto purché non siano decorsi i relativi termini decadenziali.

Se dunque sembra doversi prediligere la conclusione secondo cui la sola notifica del ricorso non sia adempimento di per sé solo idoneo a dar corso al giudizio, conseguentemente sembrerebbe doversi escludere la possibilità di richiedere l’autorizzazione di cui al su richiamato comma 8 dell’art. 9 del Regolamento anche per il ricorso introduttivo del giudizio. Non essendo intervenuto il deposito dell’atto, infatti, non si potrebbe ritenere il giudizio in corso e dunque sussistente l’elemento oggettivo richiamato dalla disposizione in esame. Si tratta, ovviamente, di conclusione che potrà essere oggetto di più approfondita disamina allorché il Processo Amministrativo Telematico avrà superato la prima fase sperimentale e si potranno effettuare le prime valutazioni concrete al riguardo; e ciò, del resto anche per quanto concerne le rilevate difficoltà di fornire un’indicazione precisa in ordine a quali siano le specifiche ragioni tecniche che consentirebbero di ottenere l’autorizzazione in questione.

Non può che auspicarsi, dunque, un ulteriore intervento del Legislatore volto a fornire maggiori chiarimenti operativi sulle previsioni normative in parola.

La sottoscrizione del ricorso

Come innanzi riportato, l’art. 9 del Regolamento prevede che il ricorso, oltre ad essere redatto sotto forma di documento informatico, sia sottoscritto con firma digitale conforme ai requisiti di cui all’art. 24 d.lgs. n. 82/2005. Tale ultima disposizione, sinteticamente, prevede che la firma digitale si riferisca in maniera univoca ad un solo soggetto ed al documento o all'insieme di documenti cui è apposta o associata e che per la generazione della firma digitale si adoperi un certificato qualificato che, al momento della sottoscrizione, non deve risultare scaduto di validità ovvero revocato o sospeso.

Il riferimento all’art. 24 CAD non pone dunque particolari problematiche interpretative; dopo aver prodotto il ricorso sotto forma di documento informatico nativo occorre sottoscriverlo digitalmente prima di procedere alla notifica e al successivo depositato telematico. Tale operazione consiste, in sostanza, nella creazione di un file che racchiude al suo interno il documento originale (quale il ricorso), l’evidenza informatica della firma e la chiave per la verifica della stessa che, a sua volta, è contenuta nel certificato emesso a nome del sottoscrittore della firma.

Occorre semmai una più attenta disamina delle indicazioni fornite dalla specifiche tecniche allegate al Regolamento con riferimento alla struttura della firma digitale.

I commi 6 e 7 del citato art. 12 dell’Allegato A - rubricato «Formato degli atti e dei documenti processuali» - invero, prevedono, rispettivamente, che la struttura del documento con firma digitale è PAdES-BES e che la modalità di apposizione della firma digitale o della firma elettronica qualificata è del tipo firme multiple secondo cui uno o più soggetti possono firmare, ognuno con la propria chiave privata, lo stesso documento, consentendo comunque il sistema l’apposizione anche di una firma singola.

I maggiori dubbi derivano proprio dalla precisazione recata dal comma 6 secondo cui la struttura del documento con firma digitale è PAdES-BES. In linea generale, infatti, gli standard europei prevedono tre distinti tipi di sottoscrizione digitale: CAdES, PAdES e XAdES. Per l’esame della questione in parola è sufficiente arrestarsi alla valutazione delle prime due tipologie di sottoscrizione.

Utilizzando la firma con struttura CAdES si ottiene un file con estensione .p7m  visualizzabile dal soggetto che lo riceve solo attraverso l’utilizzo di software idonei ad aprire il file stesso; occorre pertanto che il soggetto ricevente disponga di apposito software di lettura a tal fine idoneo. Elemento di forza di tale struttura è la possibilità di sottoscrivere ogni tipo di file, indipendentemente dal suo formato; si tratta, in altre parole, di una chiave che consente la sottoscrizione di documenti informatici di ogni forma, quali file di testo, di immagini, pdf e di ogni altro formato sia necessario sottoscrivere digitalmente. Proprio in tale prospettiva la chiave CAdES è comunemente utilizzata nell’ambito del Processo Civile Telematico; diversamente, a titolo esemplificativo, non sarebbe possibile procedere alla sottoscrizione, tra gli altri, del file datiatto.xml - la c.d. nota di iscrizione a ruolo - che deve essere sempre firmato digitalmente essendo indispensabile per qualsivoglia deposito l’operatore sia tenuto ad effettuare.

La chiave PAdES, viceversa, genera un file con estensione pdf. Si tratta di una differenza notevole rispetto alla chiave con struttura CAdES in quanto in tal modo il documento sottoscritto può essere oggetto di lettura anche dopo l’apposizione della firma e senza necessità di particolari software per la sua verifica.

Se da una parte, dunque, la chiave con struttura PAdES appare in grado di arrecare indubbi vantaggi sotto il profilo della sua praticità (consentendo, appunto, la lettura del file ricevuto facendo ricorso ad un comune lettore di file pdf), dall’altra occorre considerare che si tratta di una chiave idonea ad essere apposta unicamente su file pdf, con esclusione di tutti gli altri formati digitali, quali file di testo, di immagini, etc.

Non si comprende, pertanto, come tale disposizione possa armonizzarsi con le altre norme recate dal Regolamento che consentono il deposito di atti e documenti in altri formati che non siano il pdf. Se, infatti - come prescrive il citato comma 6 dell’art. 12 dell’Allegato A al Regolamento - la struttura del documento informatico con firma digitale deve essere necessariamente PAdES, sorgono inevitabili interrogativi su quali siano le modalità da seguire per sottoscrivere un eventuale ricorso in formato TXT o RFT ovvero un documento sotto forma di immagine con estensione jpg, jpeg, gif o similare.

Si potrebbe argomentare che la norma faccia esclusivo riferimento ai documenti da allegare al ricorso e non agli atti. Tale conclusione, tuttavia, non solo contrasta con il dettato letterale della disposizione in questione che si limita ad utilizzare l’espressione “documento”, dovendosi pertanto far riferimento a tutti i documenti informatici ivi compresi gli atti processuali, ma non consente comunque il superamento delle perplessità innanzi delineate quanto meno per quanto concerne i documenti da allegare al ricorso che il Regolamento consente di produrre con formati diversi dal pdf. 

La sottoscrizione del modulodepositoricorso

Un ausilio in tal senso può riscontrarsi nel disposto dell’art. 6, commi 4 e 5, dell’Allegato A al Regolamento. Tali disposizioni, invero, prevedono che il modulodepositoricorso - da utilizzare per il deposito del ricorso introduttivo del giudizio ai sensi del comma 1 del medesimo art. 6 – sia predisposto in formato pdf e sottoscritto con firma digitale PAdES. Il successivo comma 5 dispone poi che i documenti digitali da allegare al modulodepositoricorso, ivi compreso il ricorso stesso, sono inseriti in un unico contenitore e che la firma digitale PAdES con cui viene sottoscritto detto modulo si intende estesa a tutti i documenti in esso contenuti.

Sulla scorta di tale previsione, dunque, una volta compilato e sottoscritto con chiave PAdES il modulo per il deposito del ricorso non è necessario sottoscrivere digitalmente anche gli ulteriori documenti allegati; in altre parole, la norma prevede che non è necessario sottoscrivere ogni singolo atto e/o documento inserito nel contenitore essendo sufficiente la sola sottoscrizione del solo modulo.

Tale conclusione sembra consentire il superamento della problematica concernente l’impossibilità di sottoscrivere un ricorso redatto in formato TXT ovvero RTF con chiave PAdES e quindi di superare la su descritta disarmonia tra le previsioni di cui ai citati commi 6 e 7 dell’art. 12 dell’Allegato A e le diverse disposizioni del Regolamento che consentono la redazione e il deposito del ricorso in formati quali TXT ovvero RTF. Indipendente dal formato in cui l’operato ha redatto il ricorso introduttivo, infatti, è sufficiente la sottoscrizione del solo modulo per il deposito.

È comunque auspicabile che il Legislatore valuti l’opportunità di una maggiore armonizzazione della disciplina in questione con le norme che stabiliscono i formati di atti e documenti cui è possibile far ricorso nell’ambito del Processo Amministrativo Telematico.

 

In evidenza

La firma digitale può essere apposta utilizzando il software fornito con il token utilizzato per la firma ovvero mediante l’utilizzo della piattaforma Acrobat. In tal caso, tuttavia, affinché la firma apposta sul ricorso ovvero sull’atto che deve essere sottoscritto sia valida ai fini legali occorre che la stessa sia conforme alle specifiche tecniche con algoritmo di hashing SHA256. Non essendo Acrobat in grado di gestire autonomamente i certificati inseriti nella SIM contenuta nel token utilizzato per la sottoscrizione digitale, occorre procedere ad un’impostazione manuale del software modificando le impostazioni dalla barra del menu “Modifica”, cliccando su “Preferenze” e poi selezionando la voce “Firme”. Una volta nella sezione “Identità e certificati affidabili” occorre quindi cliccare sulla voce “Altre” e selezionare la voce “Moduli e token PKCS#11”. Deve poi cliccarsi sul pulsante “Aggiungi modulo” che consente di esplorare le risorse del computer alla ricerca delle librerie relative al kit di firma installato che normalmente  si trovano nella cartella c:\windows\system32\ (si tratta di file “.dll” che hanno un nome predeterminato quale bit4ipki.dll ovvero bit4opki.dll). Una volta selezionati il file (o i file in caso di più firme digitali diverse) nel riquadro di sinistra appariranno i nomi del produttore del token ed il percorso utilizzato per far riferimento alla libreria “.dll”.

Occorre quindi selezionare il token nel pannello di sinistra e cliccare sulla voce “Login” sul menu in alto a destra inserendo il PIN della firma digitale. Chiudere poi il pannello di controllo e confermare l’intera procedura dal pannello “Preferenze” - “Firme” cliccando su “OK”. Infine, sempre nella sezione “Identità e certificati affidabili” occorre selezionare il certificato presente sul token, cliccare sull’icona della matita e segnare attive sia la funzione “Usa per firma” che “Usa per certificazione”. In assenza di tali impostazioni Acrobat sottoscriverà il documento con algoritmo hash SHA1 e la firma non potrà essere considerata valida.

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